Механизмы ГЧП в сфере здравоохранения и культуры

Механизмы государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения и культуры  

Я знаю, что опыт работы Санкт-Петербурга по строительству перинатальных центров, поликлиник для населения в основном опирался на механизм предоставления государственных гарантий. Другой вариант, когда для строителя, который за счет собственных ресурсов находит инвестиции (скажем, заключает договор с банком или другим способом), собственными средствами начинает вести строительство. Кроме того, что он получает заказ, который будет потом постепенно компенсироваться, он может получить землю для других своих объектов, и цена земли будет зачтена в общем объеме взаимоотношений государственного органа или структуры муниципалитета, этой землей можно погасить те расходы, которые берет на себя частный предприниматель при решении вопроса строительства больницы опережающим порядком, когда в бюджете на это нет достаточных средств.

Но по большому счету это, на мой взгляд, предыстория государственно-частного партнерства. И если мы посмотрим взаимоотношения бизнеса друг с другом, то вот такие короткие отношения: я у тебя занял, потому что у меня нет, а мне нужно построить свою дачу или высадить деревья в саду, – это разовые недолгосрочные отношения, и их не всегда называют партнерством, их чаще называют сделкой. И мне кажется, что подобного рода сделки ближе к законодательству о государственном заказе (механизмы, которые там используются, можно уже применять и сегодня), чем к разговору о государственно-частном партнерстве. Потому что один из основных признаков государственно-частного партнерства – это долгие отношения сторон, которые выходят за пределы 1, 2, 3, 5 лет.

И здесь не столько интересны отношения типа ипотеки или аренды с правом выкупа, сколько взаимоотношения совместной эксплуатации созданных объектов и в долгосрочной перспективе определение механизма выхода или, наоборот, несогласие закрывать эту тему навсегда, остаться партнерами без ограничения срока, получая взаимовыгодные условия и доходы двух сторон.

Если говорить о механизмах, которые позволяют обеим сторонам выиграть от факта кооперации: те, у кого есть разные преимущества, при сложении могут пользоваться преимуществами друг друга (на мой взгляд, это самый интересный вариант партнерства, и под модели такого рода мы предлагаем выстраивать отношения бизнеса и структур власти), то когда мы рассматриваем механизмы в том же здравоохранении, то для бизнеса очень часто важнейший элемент, мотивирующий его находить собственные средства или работать на предоплате – вам нужно лекарство или нужно построить больницу, вы мне платите, я вам строю, то есть авансовый платеж часто 100 %, или хотя бы 30 % – и выстраиваете отношения. Подобные ситуации описывает законодательство о госзаказе почти полностью, уже и практика есть. А вот если речь идет о том, что: я выстраиваю клинику или фармпредприятие, а государство готово выкупать определенный объем произведенной продукции для своих нужд – это один из очень важных для бизнеса и очень полезный для государства вид государственно-частного партнерства.

Так, например, в области здравоохранения мы решили бы не только вопрос обеспечения населения по требованию законодательства медицинскими услугами и гарантиями по лекарственному обеспечению, но и еще один важный вопрос – это уход от зависимости от зарубежных поставок или от ненадежности рынка. Если мы каждый год отдельно объявляем условия закупок и смотрим на конкурсной основе, кто придет, можно разработать совсем другой договор, когда постоянный поставщик (как раньше были поставщики Его Императорского Величества), который прошел процедуру отбора, и понятно, что на ближайшую перспективу заново с ним перезаключать договора о поставке нерационально, потому что обе стороны очень удовлетворены взаимоотношениями. Одну сторону устраивают сроки поставок, качество товаров, а другую сторону устраивает надежный рынок. Вот эти взаимоотношения на сегодняшний день очень плохо описаны законодательством о государственном заказе, потому что там почти всегда на каждый следующий цикл закупок надо объявлять новые конкурсы.

Стремление уйти от нечестной конкуренции или обхождение конкуренции у нас приводит к тому, что в ряде случаев мы делаем совершенно ненужные и лишние шаги. И как здесь сегодня обсуждали механизм Direct debit (то есть постоянное возобновление найденной оптимальной процедуры буквально на уровне использования робототехники) вот именно через механизмы подписания договоров государственного частного партнерства такой механизм, который позволяет повысить эффективность сделки для двух сторон - это то, что сегодня уже имеет нормативную основу и может прописываться в контрактах государственно-частного партнерства в отличие от законодательства о госзаказе.

Это просто один из примеров. Аналоги подобных случаев, когда государство устраивает поставщик, но государственную структуру стимулируют законом о госзаказе каждый год менять условия и требовать заново выигрывать конкурс, мы можем обосновать, потому что это тоже делается не потому что мы решили обойти закон о госзакупках, а просто применяем другой механизм, который позволяет двум сторонам использовать более рациональные отношения с защитой той же самой конкурентной ситуации и возможностью расторжения договора в случае невыполнения требований, которые почему-то считают, что при ежегодном заключении будут удовлетворяться. Скажем, постоянный поставщик вдруг снизил качество по сравнению с тем, что было по конкурсным требованиям, – это достаточное основание для расторжения договора. Если мы считаем, что у нас заключенный договор – это поставка на год в любом случае и любого качества, и мы только за счет механизма нового конкурса можем, сглотнув проблемы некачественных поставок, жить в следующем году, выбирая себе нового поставщика, – то это тоже с точки зрения суммарного эффекта и рациональности абсолютно неверный путь.

Механизмы государственно-частного партнерства интересны тем, что творческие отношения к построению моделей взаимодействия бизнеса и власти при решении конкретных проектов – это то, что этот механизм позволяет. Но любое творчество (как здесь говорили об уникальных картинах), как и подбор механизма взаимодействия – это дорогая вещь. Поэтому для очень маленьких проектов это будет не по силам. Вот этот индивидуальный точно выстроенный механизм с юридической проработкой, экономической, инженерно-технической проработкой, он съест всю стоимость проекта – это дорогая вещь. Поэтому предложения везде в мире – двух типов. Либо собирать с точки зрения территориально-отраслевого кластера большой проект, по сути, из возможно существующих как самостоятельных малых проектов. Либо делать однотипные проекты и реализовывать их по целому ряду территорий, тиражировать. Вот это два основных пути, которые в области государственно-частного партнерства позволяют решать проблемы эффективности работы с уточнением моделей и выбором специфики взаимоотношений сторон, где бывает чаще всего не один партнер, а много.

Я хотела бы привести пример: мы работаем с интересной шведской компанией, которая в мире решает проблему достаточно локальной поставки фармакологии, то есть у них потребители в основном на муниципальном уровне, если брать наши аналоги, а не федеральные поставки. Но типовая модель у них работает и для Канады, и для Африки, и для Севера, и для России они тоже ее предлагают. У них модульное производство, то есть базовая мощность, что называется, для сельской амбулатории. Весь строительный этап - это подготовка площадки, а все остальное просто собирается вместе с оборудованием, крышей, стенами и всем остальным как модули, такие технологии сегодня есть. Они обеспечивают ту самую чистоту, с точки зрения стандартов, по отношению к производимой продукции.

Вот такие предложения для России именно по механизму государственного частного партнерства сегодня есть. Это очень интересные предложения, потому что на сегодняшний день каждая поликлиника нуждается в физрастворе, и часто это доморощенные аптеки при больницах и клиниках в зависимости от самочувствия фармацевта помимо необходимых составляющих будет чистая вода или не чистая. Случаи, когда происходит заражение просто через фармрастворы, довольно распространены именно потому, что доступ человека и технические решения слишком дремучие, из девятнадцатого века. Перевод подобного производства – это с точки зрения бюджетных затрат не выгодно, а с точки зрения социального эффекта и эффективности затрат в рамках государственно-частного партнерства, то есть на тот же рубль бюджетных затрат получается гораздо больший эффект, и с точки зрения перехода на новые технологические подходы к той самой модернизации, о которой мы говорим, и с точки зрения неувеличения бюджетных расходов.

То есть вот такие решения – это основная задача. Поэтому помимо того, о чем я говорила вчера (это выстраивание плана развития государственно-частного партнерства в субъекте, который выстраивается вслед за стратегией развития и основными этапами бюджетного планирования), необходимо предусматривать еще в этих планах группу тех разработчиков в обязательном порядке технических специалистов, которые бы отслеживали вопросы соотношения прогресса или вчерашнего дня в тех решениях, которые предлагает государственно-частное партнерство. Это очень важный вопрос, о котором говорили и представители ЕБРР, потому что у нас сегодня те отношения, которые сложились и рассматриваются как вид государственно-частного партнерства, иногда совершенно не соответствуют этим требованиям. И строительство жилищных комплексов отсталых серий для социальных нужд... Просто типовые решения. То есть технические решения позавчерашнего дня, которые через механизм государственно-частного партнерства попадают на сегодняшний день – это одна из проблем, связанная с недостаточной организацией с точки зрения органов управления, с самими процессами государственно-частного партнерства.

Для того чтобы отработать модели и типовые решения, предлагается пройти по пути пилотных проектов. И субъектам, конечно, интересно делать их максимально комплексными. Поэтому для пилотных проектов, по-видимому, более интересны нетиражируемые модели. Внешэкономбанк уже взял на себя и предлагает. А вот для того чтобы разобраться со всей спецификой – это кластерные подходы. Для регионов они очень выгодны, потому что в одном флаконе решается целый комплекс проблем, а если мы говорим о долгосрочной перспективе, то это нахождение точек роста, которые позволяют вытаскивать всю экономику района на новый уровень развития.

Примером является проект, который называется «Храм искусств». Мы считаем, что такой проект может послужить пилотом для большого числа проектов в области культуры, и показать, как двигаться в сторону рентабельности при реализации таких задач. Многократно уже говорилось, вот последняя была информация по поводу восстановления Ленфильма, для того чтобы решать вопрос механизма государственно-частного партнерства, но подходы, которые применяются, тот самый кластерный выигрышный с экономической точки зрения подход, там не предлагался. И это основная беда, потому что либо Ленфильм хотят выкупить стратегические инвесторы и, по сути, сделать своей собственностью, чтобы определять его дальнейшую жизнь, его политику, медиакомплекс «АФК-Система» просто сделает его приложением к своей программе, что не интересно для Ленфильма и не интересно для государства. Либо он останется растратным, и государство, просто заняв в очередной раз деньги у бизнеса, будет очень-очень долго расплачиваться, продолжая держать этот комплекс Ленфильма бюджетной обузой.

То, о чем здесь мы начали разговаривать – это проект культурно-театральный и образовательный комплекс, Центр «Храма искусств» в городе Сергиев Посад Московской области как культурно-туристический кластер. Это достаточно интересное решение, но мы изучали опыт становления таких рентабельных кластеров как Голливуд и Болливуд, к примеру, и целый ряд других подобного рода культурно-туристических объектов в мире, мощных, которые позволяют целым субъектам считать эти культурные комплексы основной экономической структурой, обеспечивающей их постоянную долгоиграющую рентабельность. Поэтому задача проекта – создание подобного культурно-театрального комплекса в рамках имеющегося российского законодательства и интересов бизнеса, с которым уже были проведены переговоры, то доработка всех моментов, она на сегодняшний день уже вступает в практическую фазу.

Почему Сергиев Посад? Потому что на сегодняшний день нормативная основа, связанная с бюджетным планированием, в принципе уже существует. Этого не надо делать, и поэтому потеря времени в ожидании следующего бюджетного цикла здесь не присутствует. Указ Президента о праздновании 700-летия со дня рождения преподобного Сергия Радонежского от 14.09.2011 уже предусматривает решение многих вопросов и обеспечения его бюджетным финансированием, для того чтобы именно в Сергиевом Посаде развивать комплексы для туризма и для решения вопроса культурных мероприятий, связанных с этим празднованием.

Это место было определено, город Сергиев Посад Московской области, и поэтому соседние субъекты, тот же Клин, где говорили о Чайковском для возможности подобного кластера, другие территории, где тоже есть культурные точки роста, условно говоря, с точки зрения прагматической на сегодняшний день оказались в чуть менее выигрышном положении, чем Сергиев Посад. Поэтому был выбран именно этот центр. Тем более, что на сегодняшний день даже для тех паломнических задач, которые связаны с Троице-Сергиевой Лаврой, объектов в городе не хватает: для той же самой торговли сувенирами городскими, все это делается на коленках, не хватает гостиниц для размещения тех, кто хотел бы приехать и подольше остаться для общения с религиозными и художественными ценностями Троице-Сергиевой Лавры.

Здесь очень много вопросов, которые в любом случае надо решать с точки зрения власти обязательно. И поэтому увеличение полезного эффекта на рубль бюджетных затрат, а это именно дает государственно-частное партнерство, это то о чем удалось договориться с администрацией сначала города Сергиев Посад, сейчас идет работа с администрацией района. Частный бизнес, который, как я уже говорила, оказался заинтересован, помог решать вопрос снятия юридических барьеров по решению проблем с выделением участка земли для начала работ. Это очень важно, потому что оформление проекта без привязки к конкретному земельному участку - это большая сложность. В Сергиевом Посаде были проведены общественные слушания, на основе чего уже можно заниматься работой с архитекторами и проектировщиками.

Здесь специально показаны специфические особенности Сергиева Посада: это и место поблизости от Москвы, это и железнодорожный узел, который позволяет решать транспортную проблему несмотря на сложности с автомобильным транспортом пока во взаимоотношениях Москва-Подмосковье. И те самые культурные ценности, которые служат основой для выстраивания культурно-туристического кластера именно в Сергиевом Посаде.

Проводились так называемые исследования «Поиск удивительной земли», Сергиев Посад было предложено сделать мировым духовным центром. Так вот то, что относится к мировому духовному центру, требуется, чтоб было удивительной землей. Это на примере того, что по поводу собора Святого Петра в обязательном порядке должно присутствовать и в Сергиевом Посаде. А помимо собственного религиозного центра и обучения именно в области религии этот центр должен быть обязательно центром художественным и образовательным. То есть для того, чтобы быть признанным духовным центром, есть так называемые 7 составляющих. Те, которые на сегодняшний день подчеркнуты, наш проект позволяет решать помимо всего того, что обычно берет на себя религиозная общественность.

Концепция проекта разрабатывается уже в соответствии с задачами указа президента, о котором я говорила, а так же с целями и задачами двух федеральных целевых программ. В первую очередь, целевая программа культуры России 2006-2011 год, потому что требования этих документов сразу должны учитываться при разработке нормативной базы самого проекта, и при подготовке концепции следует их учитывать. И описание кластера - это те объекты, которые, находясь в территориальной близости по отношению друг к другу, усиливают экономический и социальный эффект строительства и использования, эксплуатации созданного комплекса.

Это театр балета и музыкальных искусств, учитывая, что до настоящего времени кроме нефти наш российский балет остается экспортной статьей. Второе – это арт-галерея современного изобразительного искусства России ХХ века со специальным депозитарием хранения художественных ценностей от фондов и аукционов, потому что интерес к произведениям такого рода в мире есть. Это недооцененные ценности, в России их покупают за копейки, перепродают за рубежом уже в соответствии с теми ценами, по которым продаются и Матисс, и Пикассо, и все остальные. То есть там имена российских художников ХХ века знают даже лучше, чем мы.

Создание механизма, аналогичного тому, который позволяет недооценку все-таки преодолевать и рыночные доходы оставлять максимально близко к художнику и к стране происхождения, это вот такая арт-галерея. О ней нужно говорить отдельно, это очень интересный механизм, но просто сегодня времени не хватит. Драматический театр и зал Театральная студия, который был запланирован для нужд города, тоже сюда примыкает.Такой театральный комплекс, где театр может быть многофункциональным, с современным оборудованием для крупных мероприятий, просто вместе с арт-галереей объединятся и могут быть точкой для очень крупных международных фестивалей многопрофильных художественных, это все здесь запланировано.

Те элементы, которые позволяют достаточно быстро окупаться подобному проекту – это центр художественных мастер-классов типа института повышения квалификации, тоже экспортно-ориентированный товар, когда к нашим мастерам готовы приезжать со всего мира на краткосрочное обучение, и это товарная ценность довольно интересная. Спортивно-оздоровительные центры или гостиницы, которые обеспечивают возможность всего этого процесса. Уникальный специализированный арт-центр для торговли всем, что касается искусства. Такого у нас ни в столице, ни в стране нет. И те, кто своих деток учит чему-то художественному, знают, как сложно по всей Москве искать: здесь купил пуанты, там нашел пачку, где-то ищешь для нее специальные колготки. Кто-то учит сына живописи, кисточки в одном месте, краски в другом, ну и так далее. И вот такой комплекс, где начиная от учащихся в художественном направлении и даже детишек, до тех кто нуждается в скрипке Страдивари – все это должно быть в одном месте. И город мастеров, бутики вместо вот тех на коленках, кошмарных и старых столиков, которые наши мастера сувениров предлагают, это тоже было одобрено Общественным советом и жителями города.

Производственные мощности для производства театральных костюмов, декораций и так далее. То есть то, что и в этот магазин будет поступать, и обслуживание театрального комплекса, и в принципе на что спрос есть по всему миру. Жилье для лиц, работающих в этом Центре. Также к комплексу будут примыкать специализированные объекты природоохранного значения, коммунальные инфраструктуры. Я говорила про центр мастер-классов, в этот образовательный комплекс входит еще и художественный лицей для маленьких, и аналоги колледжа, то есть вот такая система непрерывного образования с возможностью обучения самым высоким элементам мастерства.

На сегодняшний день уже идет проработка. Художники вписывают в реальные фотографии с реальными объектами Сергиева Посада предварительные идеи, для того чтобы давать задание проектировщикам, идет обсуждение, для того чтобы сохранить уникальность Сергиева Посада как художественного комплекса и привнести сегодняшнее представление, чтобы технические возможности сегодняшнего дня не диссонировали с формой выбора. Это основная жемчужина Сергиева Посада, которую ни в коем случае нельзя нарушить, предлагая современные решения. Поэтому мыслится создание конкурса молодых архитекторов, для того чтобы окончательные художественные решение все-таки согласовывались с задачей быть современным произведением и не диссонировать, а наоборот подчеркивать красоту комплекса, который уже был создан нашими предками, и сегодня используются нами. Такого рода арт-галереи и в таком же ключе современные здания для торгового комплекса, которые в относительном удалении должны находиться от Троице-Сергиевой Лавры, уже идет проработка с привязкой на местность. Это нормальный рабочий процесс, несмотря на то что бюджетные средства пока еще никто не выделял. Потому что механизм начала такого проекта, где мы обращаемся сначала к бизнесу, и бизнесу понятно, почему и где он получает свою выгоду, так построена эта модель, она позволяет начинать работу, не ожидая бюджетного финансирования, мы экономим сроки.

Вот те задачи, которые в обязательном порядке нужно решить органам власти, в консультировании по каким вопросам чаще всего власть нуждается. «Гильдия финансистов» и бизнес, которые присоединяются, берут на себя на сегодняшний день большую часть оплаты этого достаточно дорогого консультирования, и по подготовке механизма и организации всего проекта уже начата работа. Если говорить об обычном порядке, мы сначала должны были бы добиться распоряжения и постановлений органов власти на сегодняшний день, нам достаточно того что в Московской области принят закон «О государственно-частном партнерстве» и в соответствии с регламентами, заложенными там, начата работа.

Вот обычно какой сложный круг проблем надо решить. Поэтому непотеря времени в ожидании каждого следующего распорядительного акта – это очень большой плюс проекта государственно-частного партнерства. Я специально хочу показать, что жемчужина этой новой структуры - это русский балет, вокруг чего строится весь этот комплекс. Инициатор Вячеслав Михайлович Гардеев, который, став депутатом, решил рискнуть и начать такую сложную работу. Почему я и не стала говорить о больших подробностях - я вчера говорила о механизмах, и если нужно, все уже могут на сайте посмотреть, как вся эта организационная работа преднулевого цикла делается. Дальше мы переходим к классическому проектному финансированию, и это еще разговор на целый день, мы будем размещать эту информацию на сайте. Сегодня я просто познакомила с тем, что этот процесс уже происходит, и кроме уникального проекта «Пулково», о котором шла речь вчера, мы можем говорить уже о художественном культурном «Сколково», который точно так же, как только все детали будут понятны с точки зрения законодательства, вполне вероятно потребуют отдельного закона на уровне федерального собрания нашего, как и закон о «Сколково».